RESUMEN
Se estiman en 300.000 millones de euros los activos oficiales rusos congelados en todo el mundo. Su ‘confiscación’ tiene muchos partidarios, pero esa fórmula no está exento de riesgos legales (los fondos públicos tienen inmunidad derivada de la soberanía estatal). Pero sí que es posible incautar los intereses anuales de esos fondos públicos, que podrían ascender a 3.000 millones de euros.
Enrique Viguera
U
na de las primeras medidas impuestas por los países occidentales contra Rusia, tras su invasión militar de Ucrania en febrero de 2022, fue la inmovilización de sus activos financieros. El efecto fue inmediato: la imposibilidad de utilizar estos fondos por parte del Banco Central de Rusia para sostener la cotización del rublo motivó la subida de tipos de interés en aquel país y la imposición de nuevos controles de capital. La congelación de los activos se materializó formalmente como sanción a finales de 2023.
Aunque no hay datos fehacientes, se calcula que hay más de 300.000 M€ de activos oficiales rusos congelados en todo el mundo (EEUU, Reino Unido, Japón, Suiza, Singapur Canadá, Australia, etc.). Pero la mayor parte se concentra en Bélgica (Euroclear) y en menor grado en Luxemburgo (Clearstream), que podrían ascender a algo más de 200.000 M€.
Pero los activos rusos abarcan una amplia gama de instrumentos financieros y participaciones no solo del Estado de Rusia, sino también cuentas bancarias, propiedades inmobiliarias, acciones, bonos, activos de lujo y diversas inversiones de entidades y oligarcas rusos que, unidos a los activos del Banco Central, podrían superar los 400.000 M€.
Estos fondos congelados pueden ser una baza en cualquier negociación de paz.
La razón de ser de la sanción era la de evitar que estos fondos se puedan utilizar por el Estado agresor para sostener su ocupación ilegal de Ucrania. Pero ya no es la única razón, sino también la necesidad de financiar la reconstrucción de Ucrania, o hasta apoyar su reacción militar frente a la invasión. Se piensa que Rusia, como principal responsable de su destrucción, debería contribuir más que nadie a la reconstrucción –y no, como lo hacen ahora, los contribuyentes de los países occidentales-, y esto no sería más que un adelanto a cuenta de las reparaciones que Rusia deberá pagar al final de la guerra.
De modo que la reconstrucción de Ucrania –cuyo coste a fecha de hoy estaría en torno a los 500.000 M€- o, incluso, la financiación de apoyo militar (armamento, pero también entrenamiento, material no letal etc.) se consideran igualmente como posibles objetivos para invertir estos fondos. Como ha señalado el propio AR J. Borrell: ”….hasta ahora se hablaba de usar este dinero para la reconstrucción de Ucrania; igual es momento de pensar en utilizarlo para evitar su destrucción”.
También ha evolucionado significativamente el medio de utilización de estos fondos congelados dada la panoplia de soluciones disponible: desde la mera ‘confiscación’, hasta la utilización de los rendimientos generados por dichos activos o la emisión de bonos con base al capital congelado etc.. Hay partidarios de cualquiera de las soluciones.
La ‘confiscación’ de los activos congelados, el método más expeditivo para lograr fondos, tiene muchos partidarios en EEUU, sobre todo a la vista de las dificultades de aprobar en el Congreso al paquete de 60.000 M$ de apoyo a Ucrania. Pero este medio no está exento de riesgos legales (los fondos públicos tienen inmunidad derivada de la soberanía estatal y, por consiguiente, en principio no son confiscables), geopolíticos o financieros (Estados terceros buscarían otras plazas más seguras, con lo que el precedente podría ser muy negativo para el propio sistema financiero internacional). De hecho, países terceros, quizás influidos por Rusia, estarían presionando a los Estados miembros de la UE para no dejarse impresionar por los argumentos de los países más partidarios de la confiscación. Pero todos los argumentos son jurídicamente discutibles y por eso la confiscación podría derivar en largos procesos judiciales.
Una opción menos arriesgada, desde el punto de vista político, jurídico y financiero, consiste en incautar los intereses anuales de los fondos públicos rusos congelados en los depositarios centrales de valores, principalmente en Euroclear. De acuerdo con las provisiones de este tipo de entidades, que no remuneran los saldos en efectivo, los posibles intereses de títulos ya vencidos no pertenecen ya al depositante sino a la entidad financiera, que podría ser sometida a un impuesto de cerca del 100%. La incautación de los intereses que los fondos congelados con títulos vencidos podrían generar entre 2.500 a 3.000 M€ al año, en función de la fluctuación de los tipos de interés.
Esta es la opción que estaría barajando la UE y al parecer, ya se ha presentado una propuesta de la Comisión y del SEAE para ser discutida en el Consejo que, si se aprueba en el plazo normal –Consejo Europeo de junio-, podría estar operativa este verano. Consistiría en utilizar los rendimientos generados por esos activos oficiales rusos congelados, pero a partir del 24 de febrero de 2024 y hasta 2026, ya que la Comisión ha autorizado la inmovilización de los intereses de los dos primeros años (2022-2024) con objeto de cubrir posibles riesgos.
Estos fondos podrían ser transferidos, en una pequeña parte (10% en la propuesta actual pero este porcentaje puede cambiar), al presupuesto comunitario, desde el que se financiarían proyectos para la reconstrucción de Ucrania través de diferentes instrumentos del mismo, como el propio Fondo de Ucrania (Ukraine Facility), y, en su mayor parte (un 90%, porcentaje también sujeto a cambio), al Fondo Especial de Apoyo a la Paz, que al ser carácter extrapresupuestario, puede financiar un posible apoyo militar. Desde luego las cantidades obtenidas no son comparables con la confiscación, pero algo es algo y la fórmula parece impecable legalmente. Dilatar una decisión más allá de junio corre el riesgo de llegar al periodo de la Presidencia húngara del Consejo de la UE, que no debe tener demasiado interés en hacer progresar este ‘dossier’. Dado que la mayor parte de los fondos rusos oficiales congelados se encuentran en Europa, la posición de la UE en este tema será fundamental.
El G7 estaría estudiando una solución que iría algo más allá de la propuesta comunitaria y con la que se podría conseguir hasta 30 veces más fondos para Ucrania: no se incautarían estos intereses líquidos de los títulos vencidos, sino que con esta liquidez se adquirirían títulos de la mejor calificación (por ejemplo, bonos del tesoro alemán) que podrían servir de base para la constitución de un Fondo garantizado por el G7 que realizaría una emisión de bonos para Ucrania. Pero hay dudas sobre su legalidad y todavía se sigue negociando. Caben más variables posibles y todas tienen defensores y detractores.
Probablemente en junio podrían confluir las soluciones que se adopten por el G7 y la UE que parecen llevar hasta ahora caminos diferentes. Aunque parece remitir la ansiedad por obtener fondos una vez superado el veto del Congreso al paquete de ayuda a Ucrania, EEUU parece menos concernida por la cuestión del precedente, teniendo en cuenta las confiscaciones de activos que efectuó de Irak y, sobre todo, de Afganistán y más preocupada por una eventual futura presidencia de Trump. En cambio, Alemania, Francia y otros en la UE son más sensibles a los aspectos legales y al posible efecto financiero sobre el Euro.
ENRIQUE VIGUERA
Embajador de España
Nacido el 6 de abril de 1953, Enrique Viguera es Licenciado en Derecho por la Universidad de Sevilla e ingresó en la Carrera Diplomática en 1982. Estuvo destinado en Etiopía y Canadá y fue subdirector general de África Subsahariana, pero buena parte de su carrera la ha desarrollado en puestos relacionados con la Unión Europea. Así, estuvo destinado como consejero en la Representación permanente de España en Bruselas, fue subdirector General de Asuntos Generales para la UE y, posteriormente, entre 2004 y 2006 director general de Coordinación de Asuntos Generales y Técnicos de la UE y director general de Integración y Coordinación de Asuntos Generales y Económicos de la UE.
También ha sido embajador de España en Suecia (2006-2010), en Australia (2011-2015) y en Grecia (2017-2021), así como embajador en Misión Especial para Asuntos Energéticos. Entre 2015 y 2017 fue director de la Escuela Diplomática y, en febrero de 2023 fue ascendido a la categoría profesional de embajador.
