Enrique Mora
Director General de Política Exterior y de Seguridad
En el año 2014 una vieja maldición china se hizo realidad en Europa. Rusia se anexionó Crimea y Sebastopol. Abu Bakr al Baghdadi proclamó el califato desde la gran mezquita Al Nuri de Mosul. Ataques terroristas en ciudades europeas alimentaron un nuevo sentimiento de inseguridad. Realmente, vivimos «tiempos interesantes». Y un entorno completamente nuevo para una Unión que había pretendido transformar su vecindad en un «círculo de amigos».
Todo esto sucedía cuando líderes políticos relevantes buscaban, desesperadamente, ideas con las que volver a atraer a los ciudadanos al «proyecto europeo». Las crisis del euro y de los refugiados pusieron a la Unión Europea más cerca del colapso de lo que muchos creen. La política exterior, de seguridad y de defensa, siempre había encabezado las preferencias ciudadanas para convertirse en políticas europeas, pero las capitales habían preferido mantener una estricta prerrogativa nacional. A finales del 2016, esta opinión cambió y la cooperación en materia de seguridad defensa aparece primero en la hoja de ruta de Bratislava y después en la Declaración de Roma. Un cambio radical. ¿Dará frutos?
El pasado lunes día 13 vimos uno de los primeros, con la notificación por parte de 23 estados miembros de su intención de formar una «Cooperación Estructurada Permanente» (CEP) en seguridad y defensa. Para hacernos una idea del significado potencial de esta decisión, pensemos que, exceptuando en algunos extremos técnicos y de relevancia menor, solo ha habido dos precedentes de cooperación reforzada en la historia de la Unión: Schengen y el euro. Los dos han tenido una historia controvertida, pero es difícil, si no imposible, imaginar Europa sin ellos.
En la Unión Europea que emerge tras crisis existenciales, la flexibilidad es, al mismo tiempo, una filosofía y un método de trabajo. La Cooperación Estructurada Permanente estaba en el Tratado Constitucional y se mantuvo en la versión adoptada finalmente en Lisboa. Puede sonar a deseo disparatado tras todo lo que ha sucedido en Europa, pero esta cooperación fue concebida como la antesala de la defensa europea, según la prevé el artículo 42 del Tratado. Evidentemente, en un ambiente de desconfianza creciente hacia el «proyecto europeo», era inconcebible avanzar en esa dirección. La CEP se convirtió entonces en la bella durmiente del Tratado, en la afortunada calificación del presidente Juncker.
[hr style=»single»]
«La cooperación en defensa es más necesaria que nunca»
[hr style=»single»]
Ha llegado el momento del beso. El problema es que nuestra durmiente se despierta en un mundo completamente diferente del que para el que fue concebida. Pero la cooperación en defensa es más necesaria que nunca.
La CEP trata de capacidades y de operaciones. En las primeras, la ineficacia en el gasto europeo en defensa es llamativa. El pasado año, Europa gastó un 1,4% de su PIB en defensa, alrededor de 200.000 billones de euros, más que China o Rusia. Solo Estados Unidos invierte más. Pero a pesar de estas cantidades, Europa sigue siendo militarmente irrelevante. Si cada país europeo cumpliera el objetivo del 2% del PIB de inversión en defensa, sin que haya previamente una mejor coordinación e integración, el despilfarro del dinero del contribuyente alcanzará proporciones estratosféricas.
Entre los objetivos de la CEP está favorecer esa coordinación. De hecho, uno de los primeros resultados visibles serán diversos proyectos sobre capacidades, que además podrán beneficiarse de los planes de la Comisión en materia de industria de defensa. Por ejemplo, y como un primer paso, el 20% de techo de financiación que aplicará la Comisión podrá elevarse hasta un 30% para los proyectos adoptados en el marco de la CEP.
En materia de operaciones, el nivel de ambición fijado ha sido alto. Se cifra en “actuar autónomamente cuándo y dónde sea necesario y hacerlo con los socios cuando sea posible». Siria debería ser nuestro marco mental de ambición. La brutal represión del régimen de Assad, el terrorismo y una oposición dividida empujaron a millones de personas a abandonar el país. Muchas encontraron su camino hacia Europa, en un intento legítimo de mejorar sus vidas. La consecuencia fue poner a la Unión Europea al borde del colapso. Esto no puede volver a suceder. Evidentemente, nadie puede anticipar si, la próxima vez, Europa tendrá la suficiente voluntad política para influir en un conflicto tan complejo con el envío de una fuerza militar. Pero es nuestra responsabilidad asegurarnos que esas fuerzas desplegables, llegado el momento, existan.
[hr style=»single»]
«La mayor parte de los Estados miembros tienen una presencia testimonial en las operaciones militares de la Unión»
[hr style=»single»]
La mayor parte de los Estados miembros tienen una presencia testimonial en las operaciones militares de la Unión – un puñado de soldados o un par de oficiales en el cuartel general. Financiar las operaciones ha sido también un obstáculo permanente, con un mecanismo ineficaz, denominado Athena, en el centro de este esquema de financiación. Algunos de los 20 compromisos que se van a adoptar en el marco de la CPE intentan abordar estas carencias. Que Europa sea capaz de marcar una diferencia en política exterior dependerá de que los Estados miembros sepan sean capaces de cubrirlas.
La cooperación reforzada que, previsiblemente, se adoptará el próximo 11 de diciembre es el resultado de un debate largo entre dos visiones contrapuestas. Por una parte, el deseo alemán de la mayor inclusividad posible. Por otra, la visión francesa de una CEP ambiciosa. El resultado es una clara victoria de la primera, sin que la segunda haya sido en ningún caso sepultada. España optó también por una visión inclusiva. Argumentos de carácter práctico, jurídico y político abogaban en favor de esa forma de hacer las cosas, en este momento del desarrollo de la Política Común de Seguridad y Defensa.
Desde el punto de vista práctico, haber exigido el cumplimiento de unos compromisos sustanciales, los que se recogen en la notificación, con carácter previo a la entrada en la CEP, hubiera supuesto restringir la participación a un número excesivamente limitado de estados miembros.
Desde el punto de vista jurídico, la cooperación reforzada tiene que ser aprobada por mayoría cualificada. Sin embargo, en los casos en que como el que nos ocupa, la iniciativa corresponde a los Estados miembros y no a la Comisión, los números para adoptar la decisión son del 72% de los votos representando al 65% de los ciudadanos europeos. Es un obstáculo difícil de saltar sin un grupo amplio de países que apoyen la idea. La inclusividad era por tanto la forma de alcanzar estos votos.
[hr style=»single»]
«PESCO sólo funcionará si los Estados cumplen sus compromisos»
[hr style=»single»]
Pero el argumento político era el más decisivo. Después de la crisis del euro, las heridas que se abrieron entre el norte y el sur de la Unión están cicatrizando, pero no han desaparecido. Y con la crisis de los refugiados y el debate sobre la calidad democrática en Polonia y Hungría, es innegable la apertura de un foso este/oeste que está muy lejos de resolverse. En este ambiente, hubiera sido un serio error político introducir otro elemento de división.
De esta manera, los Estados miembros que quieran ser parte de esta cooperación, podrán cumplir los criterios de forma progresiva, no todos y cada uno de ellos desde el principio. No habrá por tanto aquí el escenario que vimos en el Pacto de Estabilidad de violación de reglas acordadas, incluso por los propios países que más las impulsaron, Alemania y Francia.
El resultado de esta visión inclusiva es un gigantesco reto para el futuro: 25 Estados miembros participarán en la CEP, lo que, en términos prácticos quiere decir todos los elegibles menos Malta. (Dinamarca decidió estar fuera de la PCSD y el Reino Unido está abandonando la Unión). Pero esta cooperación reforzada, que ha terminado siendo una cooperación entre todos, solo funcionará sí los Estados miembros comprenden la necesidad de cumplir, en pocos años y de forma completa, los compromisos. Si no sucede así, la política de seguridad y defensa se verá congelada durante décadas. No habrá una «Europa que protege». Y las implicaciones de este fracaso serán enormes, porque los «tiempos interesantes» estarán con nosotros durante muchos años más. Tratemos, al menos, de que no se nos escapen de las manos.
20/11/2017. Este artículo ha sido publicado en ECFR
