Una Estrategia en Clave de Transformación
La Estrategia de Acción Exterior 2025-2028 de España se presenta como un documento ambicioso que aspira a consolidar la proyección internacional del país en un contexto de profundas transformaciones. La erosión del derecho internacional, la multiplicación de conflictos y la reconfiguración de las interdependencias económicas han obligado a replantear los fundamentos de la política exterior. En este escenario, el documento plantea una acción exterior con identidad propia, basada en tres ejes fundamentales: una Europa más autónoma, una España comprometida y una España que contribuye activamente a la paz y la seguridad global.
Sin embargo, más allá de su planteamiento general, la estrategia deja algunas cuestiones abiertas en relación con su viabilidad. Si bien identifica con acierto los desafíos globales y los objetivos de España en este contexto, la concreción de los instrumentos y recursos para alcanzar esas metas me ha parecido, en algunos puntos, insuficiente. La apuesta por un multilateralismo reforzado choca con la crisis estructural de las instituciones internacionales; la promoción de una política exterior feminista no acaba por resolver la contradicción de mantener relaciones estratégicas con países con legislaciones discriminatorias; y el fortalecimiento del despliegue diplomático se enuncia sin aclarar las prioridades presupuestarias que lo harían posible.
Un Contexto Global en Reconfiguración
El documento parte de un análisis realista del entorno internacional. La invasión rusa de Ucrania, la crisis energética y la volatilidad de los mercados han puesto de manifiesto la fragilidad del sistema global. La estrategia destaca que el mundo transita de un orden basado en reglas a otro dominado por dinámicas de poder, con crecientes tendencias proteccionistas y fragmentación económica.
España se enfrenta, por tanto, a un doble reto: adaptarse a este nuevo escenario y, al mismo tiempo, actuar de manera proactiva para consolidar su posición en el mundo. Para ello, la estrategia apuesta por una diplomacia más ágil y por el refuerzo de la cooperación multilateral. Sin embargo, aquí surge una de las primeras sospechas: el documento subraya la necesidad de reformar el multilateralismo, pero no detalla cómo España puede influir en este proceso ni qué pasos concretos tomará para superar los bloqueos que han paralizado instituciones como la ONU o la OMC. Se espera, de todos modos, que próximos documentos y declaraciones –o bien la propia acción del ministerio de exteriores–, pueda desarrollar y solventar esto.
En el plano de los valores, la estrategia reafirma el compromiso de España con la democracia, los derechos humanos y la igualdad de género. La política exterior feminista, que ya se había definido en planes anteriores, se mantiene como una de las prioridades. No obstante, el documento evita abordar los dilemas prácticos de esta apuesta: ¿cómo se concilia este compromiso con alianzas estratégicas en regiones donde los derechos de las mujeres están limitados? Esta omisión es relevante, ya que afecta a la coherencia de la acción exterior española y si, es probablemente uno de los puntos más vacilantes de toda la estrategia.
Una Europa más Autónoma, Pero ¿Con qué Recursos?
Uno de los pilares fundamentales de la estrategia es el impulso a una mayor autonomía europea. España defiende una Unión Europea más cohesionada, con capacidad para actuar con independencia en los ámbitos económico, energético y de seguridad. Para ello, se propone una reforma de los mecanismos de toma de decisiones en Bruselas, ampliando el uso de la mayoría cualificada en política exterior y reforzando la financiación de las políticas comunes.
El diagnóstico es acertado, pero la estrategia no profundiza en cómo España puede contribuir de manera efectiva a este proceso o si, de hecho, podrá aportar sin ser engullido por la identidad UE. Además, la autonomía estratégica europea es un objetivo a largo plazo que enfrenta resistencias internas dentro de la UE y que, en muchos casos, choca con la dependencia de socios como EE.UU. en materia de defensa o de China en sectores industriales clave. En este sentido, la estrategia no aclara cual será las medidas que tomará España si estas reformas no avanzan al ritmo esperado y de nuevo, ofrece ciertas dudas sobre la viabilidad de la acción.
En el ámbito económico, el documento resalta la importancia de reducir vulnerabilidades en el acceso a materias primas y tecnologías clave, promoviendo una diplomacia económica más activa. Sin embargo, aquí se plantea otro desafío: ¿cuáles serán los recursos disponibles para garantizar esta transformación? España ha enfrentado históricamente limitaciones presupuestarias en su acción exterior, y sin un compromiso financiero claro, muchas de estas iniciativas pueden quedarse en el plano teórico sin ir más allá.
Una España Comprometida con el Multilateralismo y la Gobernanza Global
El segundo eje de la estrategia se centra en la defensa de una España comprometida con el multilateralismo, los valores democráticos y una gobernanza económica y financiera más justa. Se apuesta por una diplomacia basada en principios, promoviendo la estabilidad en América Latina, África y Asia-Pacífico.
El ministro José Manuel Albares ha insistido en que España debe ser un actor clave en la reforma del sistema internacional. En este caso, y aunque el documento no profundiza todavía en cómo el país puede liderar este proceso dentro de sus posibilidades reales, se prevé una mayor implicación y facilidad de desarrollo. A pesar de la fragmentación del G20, el debilitamiento de la OMC y la falta de avances en la reforma del Consejo de Seguridad de la ONU, que evidencian los límites del actual modelo de gobernanza global, España podrá llevar a cabo las acciones propuestas a través de un buen ejercicio diplomático. En este contexto, el papel de España sigue siendo el de un país con influencia, veremos hasta qué punto con capacidad de transformación real, pero en definitiva, con influencia.
Construyendo Paz y Seguridad en un Mundo Incierto
El tercer eje de la estrategia se orienta hacia la construcción de paz y la consolidación de la seguridad tanto nacional como global. En un contexto donde los riesgos híbridos (desinformación, ciberataques, terrorismo) se han intensificado, el documento propone un refuerzo de las capacidades de seguridad y defensa.
Además, se hace énfasis en la relevancia de fortalecer la resiliencia democrática. La lucha contra la desinformación, el discurso de odio y la radicalización se plantean como prioridades, reconociendo que la seguridad en el ámbito digital es tan crucial como la seguridad física. En este sentido, España se compromete a promover una mayor transparencia y rendición de cuentas, elementos que resultan esenciales en un mundo interconectado y a la vez fragmentado.
La estrategia también aboga por una revisión del despliegue diplomático y consular, tal y como apuntó Albares en la rueda de prensa. Según el ministro, “vamos a replantearnos el despliegue diplomático y consular de España” tras tres años de trabajo en este ámbito. Ahora, la renovación de consulados y el fortalecimiento de las capacidades del Servicio Exterior no solo responden a la necesidad de adaptarse a un mundo cambiante, sino que también apuntan a garantizar la seguridad y el bienestar de los tres millones de españoles que residen en el exterior.
Instrumentos y Perspectivas de Implementación
Uno de los aspectos más relevantes del documento es la descripción de los instrumentos de acción exterior. La estrategia contempla una transformación digital de las herramientas de trabajo del servicio exterior, la formación y el fortalecimiento del capital humano, y la adaptación del despliegue diplomático a las necesidades del momento. Este conjunto de medidas apunta a consolidar una política exterior más ágil, integrada y eficaz, capaz de responder de forma oportuna a las dinámicas globales.
En términos económicos, se subraya la importancia de la competitividad y de la transición hacia una economía basada en la triple transición: ecológica, digital y social. Este enfoque no solo se alinea con las prioridades internas del Gobierno español, sino que también se configura como un elemento diferenciador en el contexto internacional, donde la capacidad para innovar y adaptarse se traduce en poder de negociación y en una mayor proyección global.
El análisis de la estrategia revela que, a pesar de los desafíos, existen importantes oportunidades para España. La apuesta por una mayor integración europea, el refuerzo de la diplomacia digital y la renovación de la red consular son medidas que, bien implementadas, pueden potenciar el peso internacional de España. No obstante, la efectividad de la estrategia dependerá en gran medida de la capacidad para coordinar los esfuerzos entre los distintos actores –desde el servicio exterior hasta las administraciones locales y la sociedad civil– y de la agilidad para responder a un entorno en constante evolución.
Conclusiones y Perspectivas Críticas
La Estrategia de Acción Exterior 2025-2028 representa un esfuerzo sólido por definir el papel de España en un mundo en transformación. Su enfoque multidimensional, que combina el refuerzo del multilateralismo, la autonomía estratégica europea y la renovación del servicio exterior, es coherente con los desafíos globales.
Sin embargo, su éxito dependerá de su capacidad para traducir sus objetivos en acciones concretas. La falta de una evaluación clara de los recursos disponibles, la dependencia de la evolución de la UE sin un plan alternativo suficientemente definido y las dificultades del multilateralismo pueden condicionar la implementación de las iniciativas propuestas.
En definitiva, la estrategia marca una dirección clara para España, pero su viabilidad dependerá de la capacidad del Gobierno para garantizar que los principios enunciados se traduzcan en resultados tangibles. El reto no es solo diseñar un plan con aspiraciones elevadas, sino dotarlo de los medios necesarios para hacerlo realidad.
