Juan F. López Aguilar
Eurodiputado socialista, presidente de la Comisión de Libertades, Justicia e Interior del PE y colaborador de la Fundación Alternativas
En la recta final de la Presidencia española del Consejo de la UE, acreció su balance de realizaciones y procedimientos legislativos completados -por su densidad, imponente- el Pacto UE de Migraciones y Asilo.
En los años en que me he dedicado en cuerpo y alma al Parlamento Europeo -institución única por dimanar del sufragio universal de la ciudadanía europea con alcance supranacional y poder legislativo-, no había conocido hasta ahora una negociación tan compleja, por difícil y multifactorial, como la que ha conducido, in extremis, casi agónicamente, tras años de duros trabajos, a un acuerdo político entre el Consejo (órgano que representa a los Gobiernos de los 27 Estados miembros/EEMM) y el Parlamento Europeo, que encauce la entrada en vigor de los cinco Reglamentos, entrelazados entre sí, de que se compone el Pacto, a los que se suman otros tres pendientes de la pasada Legislatura 2014/2019, estancados tras el fracaso de los esfuerzos desplegados entonces para aprobarlos.
En muchas de mis publicaciones -no sólo tribunas de opinión, sino en revistas jurídicas especializadas y en mis libros sobre Derecho de la UE- me he esforzado en explicar (esperando facilitar su comprensión) las especificidades del procedimiento legislativo europeo, inexorablemente sofisticado. Su completamiento exige integrar tantas voluntades que resulta no solo irreal, sino infantil pretender que un solo punto de vista, un solo interés o prioridad, pueda prevalecer desde su inicio hasta su fin. Por contra, en un PE directamente electivo, que representa por su legitimación democrática de origen el pluralismo de las sociedades abiertas de 27 EEMM, no ha habido nunca un Grupo o fuerza política que pueda legislar por sí solo sin alcanzar acuerdos (“compromisos”, los llamamos) a varias bandas con otras formaciones. Pero es que, además, una vez aprobada la legislación de que se trate por el Pleno del PE, aún es preciso superar una última fase de tensa negociación con el Consejo de la UE, cuya conformidad es condición indispensable para su entrada en vigor.
La validez general de estas premisas concierne muy especialmente a la comprensión del Pacto UE de Migraciones y Asilo, tanto de sus contenidos como de sus limitaciones. Primero, porque supone abrir su cauce de posibilidad a cinco Reglamentos, que son leyes europeas directamente vinculantes para los EEMM (a diferencia de las Directivas, no necesitan transposición a su Derecho interno en el plazo de dos años) y generadoras de derechos invocables sus juzgados y tribunales ante el TJUE como garante de su primacía, efecto directo e interpretación uniforme (art.19 TJUE). Y ello es ya en sí un avance respecto de la situación de la que procedemos: ausencia o defecto de suficientes reglas comunes, o incumplimientos nacionales de Directivas no transpuestas o expuestas a graves diferencias de estándares de respuesta ante desafíos comunes.
El esquema articulado por los cinco Reglamentos no sólo cumple un mandato del Tratado de Lisboa (arts.77 y 78 TFUE) -un Sistema Europeo de Migraciones y Asilo-, sino que somete a los EEMM a reglas comunes, donde hasta ahora no las ha habido. Y proporciona, además, un colchón europeo de respuesta, donde durante tantos años y desde tantas trincheras se le venía reclamando. En muchas fronteras exteriores (Islas griegas, Islas Pelágicas de Italia, Islas Canarias en España…) hemos escuchado el grito “¿Dónde está Europa?”, ante la llegada de millares de personas por rutas de tráficos ilícitos y de explotación de personas, tras su Salvamento & Rescate (S&R). Desde la entrada en vigor, el sistema acordado será posible por fin articular un equilibrio aceptable entre responsabilidad compartida y solidaridad vinculante (art.80 TFUE), lo que de por sí comporta un avance -a mejor- respecto a de dónde venimos y dónde nos encontramos.
Subráyese, una vez más, que la Legislatura pasada 2014/2019 se saldó con un fracaso en el intento de arbitrar algún equilibrio aceptable: no fue posible superar divergencias y contradicciones, pese a los trabajos ímprobos del PE y de su Comisión de Libertades, Justicia e Interior (LIBE) que tengo el honor de presidir. Por eso, esta Legislatura 2019/2024 arrancó con el compromiso expreso -formulado y asumido el curso de su investidura por la presidenta Von der Leyen- de acordar reglas comunes que aporten seguridad jurídica donde hasta ahora sólo ha habido EEMM librando cada batalla por su cuenta, con cargo a sus recursos propios, con la sensación amarga, y la sonora queja, de haber sido abandonados a su suerte, uno a uno, por el resto de la UE. Con todas las limitaciones de una pugna política tan compleja y extenuante como esta, con una recta final de tres días y dos noches de negociación sin parar, sin tregua y a cara de perro, ahora pasa a ser posible -y, en situaciones de emergencia, singularmente regladas por el Reglamento de Crisis, será especialmente exigible- una respuesta solidaria del conjunto de la UE, donde hasta ahora no ha existido. Y ello es también, en sí, un avance.
Poner los pies en la tierra, reconocer el terreno que se pisa desde una toma de conciencia del principio de realidad, es condición esencial para la acción política. Nadie con representación o responsabilidad pública puede desentenderse, ni enajenarse tampoco, del paisaje descrito por la realidad tal cual es ni de las reglas de juego por las que se ejerce ese oficio por préstamo de confianza de nuestra ciudadanía. En un PE en el que hay ocho Grupos (tres de ellos situados a la extrema derecha del PP), y en un Consejo de la UE en que los Gobiernos progresistas son la minoría más exigua de la historia de la UE (por contra, con un número creciente de Gobiernos de derecha intervenidos por la ultraderecha), y donde nada indica que esta correlación de fuerzas vaya a mejorar en breve (piénsese en la prognosis de cuántos/as Comisarios/as socialistas y de izquierda, de un total de 27, van a ejercer cartera en la próxima Comisión Europea 2024/2029), forzoso es reconocer que los acuerdos posibles pueden no resultar óptimos, pueden exponerse a críticas, pero en tanto supongan aprobar Legislación que imponga obligaciones comunes, solidaridad efectiva en situaciones de emergencia (crisis, incluso de escala regional, tras desembarcos de S&R), representan un avance, y avanzar en este ámbito es un objetivo en sí mismo, europeo, europeísta, de los que merecen la pena. Sin ignorar sus límites, un acuerdo en este ámbito, tan divisivo y difícil, es preferible a un fracaso.
Escucho y conozco las críticas. Las he vivido en directo en el curso de los años, las he hecho mías en el curso de las denodadas rondas de negociación bregadas a brazo partido. La mirada humanitaria al hecho migratorio y al derecho de asilo, respetuosa del Derecho internacional y de la Carta Europea de Derechos Fundamentales/CDFUE, siempre ha sido la mía. No así la de un número significativo de Gobiernos de la UE, cuyo peso en el Consejo ha impedido que los programas de realojamiento obligatorios por los que he abogado siempre hayan sido aceptados como única expresión de solidaridad: en situaciones de crisis, la Comisión Europea podrá imponerlos, sí, y ello es también un avance de envergadura innegable respecto del status quo; pero esos Gobiernos reluctantes a los realojamientos como regla general del Sistema Europeo han exigido ofrecer contribuciones alternativas (financiar el Fondo UE de Solidaridad Interior y el Fondo UE de Migraciones&Asilo, a fin de proporcionar asistencia y equipamientos). Además, se ha superado el mecanicismo imperante en el llamado “Reglamento de Dublín”, por el que la responsabilidad de la demanda de asilo y de la protección al requirente ha descansado exclusivamente en el EM de “primera entrada”, injusto para los que, como España, tienen tantas fronteras marítimas e insulares expuestas a entradas irregulares. En absoluto es cierto que el Pacto sirva a la agenda de la extrema derecha: su prioridad es negar la escala europea de respuesta, regresar a las casillas de salida nacionales (“recuperar soberanía”) con un discurso xenófobo, haciendo fracasar, por tanto, toda Legislación que imponga obligaciones comunes y derechos reclamables ante los Tribunales de los respectivos sistemas judiciales de los EEMM.
En situaciones de crisis (baste pensar que, en Canarias, 2023 concluye con un dramático pico histórico de más de 40.000 personas desesperadas arribadas por mar, y un balance estimado de 6.000 trágicas muertes en el intento), ahora será posible incoar de la Comisión Europea (y de su Coordinador UE de Realojamientos, figura de nueva creación) un programa ejecutivo de redistribución solidaria que vincule a los EEMM y al conjunto de la UE. He ahí una novedad de innegable utilidad. Con todas las limitaciones impuestas por la complejidad y por la envergadura de los procedimientos y de las condiciones de la Legislación europea, un Pacto y un Sistema UE son mejor alternativa que la cronificación del vacío, las acusaciones cruzadas y la frustración derivada de la protesta perpetua.
Por todo ello es mejor concluir la Legislatura 2019/2024 del PE con un resultado concreto -un Pacto UE de Migraciones y Asilo, compuesto por cinco Reglamentos directamente vinculantes para los EEMM-, tan real como conscientes de su perímetro y límites, que concluirla sin ningún resultado en absoluto. Esa desembocadura -la que hemos evitado- sí que habría sido un incentivo, tan siniestro como predecible en su impacto negativo, para el discurso distópico de la extrema derecha y de las fuerzas antieuropeas.
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