Javier Jiménez-Ugarte
Embajador de España (ret.)
Estos tres términos —diplomacia, política exterior y acción exterior— servirían para sintetizar al máximo el muy rico contenido del nuevo libro del Profesor José María Beneyto, “Política Exterior Española”, que acaba de ser editado por ´Tecnos´.
Me viene a la cabeza una inteligente reflexión del Embajador y Académico de la Historia, Miguel Ángel Ochoa, cuando definía la actividad diplomática como una mezcla de “acción y recuerdo”. Quizás hoy, ya jubilado, al iniciar estas líneas, se impondría más el segundo aspecto de mi vocacional profesión.
Me remonto, por ello, a los lejanos años 1979-1982, cuando tuve el honor de dirigir el Gabinete del Secretario de Estado, único entonces, Carlos Robles Piquer, en el Ministerio de Asuntos Exteriores, que dirigía Marcelino Oreja. Diría que nuestra única realidad en el campo de las relaciones internacionales se limitaba a lo que históricamente hemos conocido como “diplomacia”, que venía a identificarse con el segundo término del titular elegido, “política exterior”.
Desde aquella época de Transición, España ha vivido un proceso de enriquecimiento de nuestras relaciones con el resto del mundo, caracterizado por elementos como su democratización y su creciente complejidad. Pienso que el libro que empiezo a comentar ha logrado reflejar al máximo esta evolución contemporánea.
Una importante novedad del trabajo en cuestión son las páginas que dedica al mismo concepto de política exterior, que amplía debidamente, en la teoría y en la práctica, a esa otra realidad actual, que es la acción exterior. Tras ello, estudia cuestiones como las limitadas “fuentes normativas”, siendo las más recientes las Leyes “De la Acción y del Servicio Exterior del Estado”, “de Tratados y otros Acuerdos Internacionales”, y de “Privilegios e Inmunidades”, de los fructíferos años 2014/2015, que aparecerán a lo largo del libro a través de subtítulos como “transformaciones de la política exterior”, “pluralidad de actores y estructuras”, “interdisciplinariedad”, y el muy genérico “factor humano”.
El libro de Beneyto tiene 382 apretadas páginas, bien repartidas en cuatro partes que paso a comentar. La primera parte, junto al ya citado concepto, contiene dos capítulos sobre su historia, el primero “desde el desastre del 98 hasta 1975” y el segundo sobre la “transición democrática y sus grandes líneas posteriores”. Son en total cien páginas de amena lectura, que cabría complementar con otra obra reciente y cronológicamente más extensa de Domingo de Silos Manso, “Diplomacia ayer y hoy. España en el mundo. 1939-2022”, editado por ´Silex´. Beneyto debate además en las mismas, cuestiones siempre presentes como la de “la continuidad y las discontinuidades” de nuestra proyección exterior, la existencia o no de una auténtica “política de Estado”, y el histórico enfrentamiento entre “europeísmo y universalismo”.
La segunda parte, la más extensa de la obra con sus 130 páginas, responde perfectamente a los enfoques más actuales de los analistas y se estructura en base a las áreas geográficas en las que “intereses, desafíos y valores” juegan su papel para fijar las prioridades nacionales. Metidos ya en el mundo de la geopolítica, es fácil imaginar que el autor estudia a fondo cuestiones muy vivas en áreas geográficas concretas como la crisis de Ucrania en “la política europea“, las de Iraq y Afganistán en “la relación transatlántica”; la CEPAL y otros esfuerzos asociativos, con distintos protagonistas, en “América Latina”; Canarias, OUA, mundo árabe, Sahara, Marruecos, Argelia, dentro del “Mediterráneo y Oriente Próximo”, sin olvidar en Ceuta y Melilla, puntos clave para la unidad territorial de España, como comprobé durante mis destinos consulares en las ciudades marroquíes colindantes de Nador, Tetuán y Larache; luego, “Asia”, presentada como “el nuevo horizonte del Indo-Pacífico”, con la importante presencia de China; y, por último, la búsqueda de una relación estratégica con el “África Subsahariana”.
He disfrutado mucho con la parte tercera, titulada con rigor “las nuevas formas de diplomacia”. Una primera, ya muy desarrollada y reconocida que, derivada del “soft power”, continúa desarrollándose bajo el nombre de “Diplomacia Pública”. Y luego, otras realidades, en su momento quizás discutidas pero que ya no lo deben ser en opinión de este veterano diplomático, como “la diplomacia económica”, en sus dos vertientes de internacionalización de la empresa española, y en sus aportaciones a la cooperación al desarrollo.
También explica y desarrola la “diplomacia cultural”, donde nuestra lengua ha pasado a ser un factor clave en esa vertiente de nuestra política exterior, canalizado primordialmente a través del “Instituto Cervantes”.
Y finalmente, la “diplomacia de la seguridad”, a la que me he sentido siempre muy unido tanto como hijo de Agregado Militar como en mi pasada condición de “Secretario General de Política de Defensa”, puesto creado por el Ministro Federico Trillo-Figueroa en el 2001, durante el segundo mandato de Aznar.
La cuarta parte constituye una agradable sorpresa, que sólo se explica por la vocación que ha tenido siempre José María Beneyto por los temas políticos y constitucionales. Recordaré lo mucho que me impresionó su exitoso libro “El Mago”, en torno a la figura histórica de uno de los principales ideólogos del régimen nazi, Carl Smitt.
El ambicioso título “La formulación, ejecución y control de la política exterior española” se ve exhaustivamente desarrollado por el autor, cobrando gracias a ello no sólo actualidad sino necesidad de defensa en todo régimen democrático. Lo desarrolla a lo largo de cinco capítulos que empiezan con el indiscutible principio de la “unidad de acción en el exterior”, vinculado a su necesaria “planificación estratégica”. Cómo no, viene luego el análisis del “papel central de la Presidencia del Gobierno” en este campo, y la creciente, e inevitablemente polémic, “acción exterior de las Comunidades Autónomas”, llamadas, en cualquier caso, a una imprescindible colaboración y coordinación con el “Ministerio de Asuntos Exteriores y el Servicio Exterior del Estado”.
Un último capítulo llama la atención sobre las “funciones del poder legislativo como elemento de control”, tanto por razones de contenido como por los factores presupuestarios en materia de relaciones internacionales, y ello en su doble vertiente dirigidas, la primera, hacia la proyección exterior del propio Gobierno, y, la segunda, y más novedosa, hacia su política europea y la aplicación del Derecho de La Unión Europea.
Termina el libro con unas acertadas reflexiones sobre una realidad incontestable, pero ciertamente hoy en crisis por razones de costo económico, conocida como “diplomacia parlamentaria”, que tendrá que seguir luchando para superar viejas, y, a veces acertadas, acusaciones de “turismo parlamentario”.
En resumen, un gran libro, que llena un hueco, cargado de interés para los estudiosos y seguidores de esa realidad, fascinante para mí que se ha conocido como “política exterior” de cada una de las naciones, antes “diplomacia” tradicional, y ahora expansiva “acción exterior” por el número creciente de actores que la impulsan.
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