Enrique Viguera*
Embajador de España
Uno de los mayores éxitos de la pasada presidencia española fue lograr un acuerdo político en el Consejo de la Unión Europea sobre las nuevas reglas fiscales, la adaptación del Pacto de Estabilidad y Crecimiento, cuya aplicación suspendió la Comisión con la pandemia, en marzo de 2020, con la cláusula de escape general a fin de permitir a los Estados miembros invertir por encima de los límites establecidos en el Tratado, el 3% de déficit público y el 60% de la deuda.
El acuerdo se basa, en buena medida, en la propuesta de la propia Comisión (dos Reglamentos y una Directiva) para reformar el PEC que, basándose mayormente en el cumplimiento de ratios fiscales a corto plazo, muchos consideraban demasiado inflexible y difícilmente aplicable, a pesar de haber sido adaptado en varias ocasiones anteriores (‘Six Pack’, ‘Two Pack’, ‘Fiscal Compact’ etc.). No debemos olvidar que los primeros países en incumplir el límite de déficit fueron precisamente Alemania y Francia y ambos lo han incumplido más veces que España. Solo tres países, Finlandia, Luxemburgo y Estonia no lo han incumplido nunca. De modo que anunciada su resurrección, se imponía su adaptación a la realidad económica internacional y nacional actual (en la que seis países miembros sobrepasan el 100% de deuda pública), para lo cual se ha debido tener teóricamente en cuenta la importante experiencia acumulada durante varios lustros. Se abre ahora un ‘trílogo’ entre las instituciones (Consejo, Parlamento y Comisión) para conseguir su aplicación este mismo año, 2024, pero con efectos ya en los presupuestos de 2025.
En esencia, las reglas de déficit y de deuda se mantienen pero su consecución se flexibiliza al establecerse sendas fiscales para su reducción cada cuatro años de manera independiente para cada uno de los Estados miembros incumplidores en función de sus propias cifras, ampliables a siete años, con condiciones, sobre todo si se comprometen reformas estructurales. Aunque serán los propios Estados los que diseñarán su proceso gradual de reducción, para los países con déficit público y deuda por encima del 3 y del 60% respectivamente –como es el caso de España en este momento-, la Comisión propondrá una ‘trayectoria técnica’ en la que se tendrá que basar la senda que propongan los Estados. Los Estados con deuda por encima del 90%, la reducción debe ser del 1% anual, incluso si tiene un déficit presupuestario de menos del 3%.
Los mecanismos de supervisión son básicamente los mismos: la Comisión vigilará el cumplimiento de lo pactado y podrá abrir expediente sancionador si se incumple esa senda, teniendo en cuenta la situación económica, las reformas estructurales y las inversiones (transición tecnológica y verde), incluidas las de defensa. Si se incumple el ajuste, las multas pueden ascender al 0,05% del PIB semestral (alrededor de 680 M€ en el caso español).
Al final, parece que se ha llegado a un equilibrio entre Alemania, adalid de los llamados ‘frugales’, partidaria sobre todo de rebajar las altas cifras de déficit y deuda a las que algunos han llegado tras la pandemia –y la invasión de Ucrania por Rusia-, y Francia (e Italia –España-), que aboga por la necesidad de no sacrificar ciertas inversiones: no contarán en la reducción de la senda ni los intereses de la deuda, ni los fondos europeos, ni el desempleo. A falta de una auténtica fiscalidad europea, una serie de inversiones estatales se conciben como un incentivo fiscal indirecto, igual que las reformas estructurales. Pero ¿serán suficientes en caso de crisis o se necesitarán nuevas inversiones europeas como el ‘Next Generation EU’ para asegurar un equilibrio entre el crecimiento y la reducción de deuda?
La pregunta del millón es saber si las nuevas reglas serán eficaces para que la Unión Europea haga frente a la próxima crisis financiera. Desde luego se estará en una situación mejor que la de antes. Se es algo más flexible, pero probablemente no lo suficiente. Seguramente no será la solución definitiva. Creo que se podría haber llegado algo más lejos, teniendo en cuenta el actual nivel de integración europea. El sistema parece todavía demasiado complaciente, según algunos, para garantizar que los Estados miembros lo respetarán más que antes. Además, el hecho de que las reglas sean complejas puede dificultar su puesta en práctica en una Eurozona cuya gobernanza imperfecta tampoco es garantía de su cumplimiento. Basar todo exclusivamente en el equilibrio entre la Comisión y el Consejo, como en el pasado, quizás no sea lo más adecuado porque, en última instancia, como se ha visto, se presta demasiado a componendas políticas. Tal vez es lo que se está realmente buscando –pues en época de crisis es cuando se precisa mayor flexibilidad-, pero también se podría haber aprovechado la oportunidad para dar un papel algo más determinante a las instituciones fiscales independientes en ese equilibrio interinstitucional.
En fin, hay varios elementos adicionales que pueden terminar afectando su eficacia en caso de crisis grave. Será fundamental que prevalezcan la voluntad de los Estados miembros de cumplir las nuevas reglas, pero parece que el Pacto ha sido resultado de la transacción entre dos escuelas de pensamiento que siguen enfrentadas, y la división de opiniones no es buena para la aplicación de normas en momentos de dificultad. Confiemos en que la (s) próxima (s) crisis que la UE tenga que enfrentar con las nuevas reglas fiscales no sean peores que la anterior. Será más fácil su rodaje mientras se consiga un crecimiento económico, aunque las tasas sean modestas como las de ahora, pero ese ya no es el caso en este momento de la principal economía de la Eurozona.
España se puede ir ya preparando para adaptarse al rigor que se avecina tras la renovación del Pacto. Por de pronto, la Comisión ya ha recomendado al Gobierno español que limite el crecimiento del gasto primario al 2,6% y ya ha avisado que abrirá la próxima primavera un procedimiento de déficit excesivo basándose en el cierre presupuestario de este año. El nuevo Ministro español de Economía que parece haber jugado un papel importante en la conclusión del acuerdo, como parte del equipo de la Presidencia, dada su experiencia en la misma Comisión como en la AIRef, como gran experto que es en la sostenibilidad de las finanzas públicas, será sin duda un factor clave para el Gobierno actual en el diseño de esa nueva transición fiscal, rebaja del déficit y de la deuda, a la que nos obliga Bruselas. Desde luego, no será tarea fácil, a la vista del comportamiento de la economía española y, sobre todo, del gasto público durante los últimos años.
*Fue Director General de Integración y Asuntos Generales y Económicos de la UE
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