Enrique Viguera
Embajador de España
La puesta en práctica de la política de control de fronteras e inmigración en la Unión Europea ha resultado ser parcial y lenta desde sus inicios, dada su complejidad y fuerte sensibilidad política, como lo demuestra el surgimiento de populismos, movimientos extremistas y xenófobos, la reclamación de renacionalización de políticas comunitarias o incluso el propio Brexit.
Por ello, uno de los mayores logros de la pasada presidencia española fue concluir exitosamente en el Consejo la compleja y larga negociación del Pacto de Inmigración y Asilo. A España le tocó cerrar la negociación del último de los cinco Reglamentos que lo componen – el de Situaciones de Crisis y de Fuerza Mayor-. Los anteriores (EURODAC, Control, Gestión de Asilo y Migración y Procedimiento Común en Materia de Protección Internacional) fueron cerrados en presidencias anteriores. Pero también le correspondió a la Presidencia española del Consejo culminar provisionalmente las negociaciones con el Parlamento Europeo, en representación del Consejo. Según ha reconocido la Presidenta del Parlamento Europeo, quizás haya sido el acuerdo más relevante concluido entre el Consejo y el Parlamento Europeo en la presente legislatura.
Es cierto, porque han sido más de tres años de arduas negociaciones, tras la situación migratoria creada en 2015, cuando la entrada ilegal de cientos de miles de inmigrantes provocó una de las mayores crisis de la UE poniendo de manifiesto las lamentables carencias de la regulación comunitaria. La Comisión presentó su propuesta en 2020 para tratar de poner de acuerdo a los Estados miembros que buscaban soluciones diferentes según sus propios intereses nacionales: los países del norte deseaban poner fin a “los movimientos secundarios”; los del sur, no asumir en exclusiva la responsabilidad y el coste de los procedimientos de asilo, buscando la solidaridad comunitaria especialmente en momentos de crisis; y los del Este, centrados más en argumentos ideológicos, poco proclives a nuevos compromisos, particularmente tras la masiva acogida temporal de ucranianos tras la invasión rusa.
El acuerdo final logra un cierto punto de equilibrio, pero a costa de ‘minorizar’ a algunos Estados Miembros (confiemos en que no tenga consecuencias a medio plazo) y dejar de lado cuestiones relevantes. Pero clarifica las responsabilidades de los Estados miembros, armoniza los procedimientos de asilo, que se sustanciarán con mayor rapidez, desde la identificación de los inmigrantes a su movilidad dentro de la UE, incluyendo su posible expulsión o readmisión en país de origen.
El sistema de Dublín, que hace recaer el peso de la responsabilidad sobre el primer Estado de acogida, prevalece, de alguna manera, pero su aplicación se dulcifica, al reconocerse la mayor presión a la que se encuentran sometidos los Estados marítimos del sur. Las reubicaciones serán voluntarias, pero en momentos de crisis se establecen cuotas que, en caso de no aceptarse, se canalizarían bien al Estado miembro de primera entrada o al país tercero de acogida.
El papel jugado por el vicepresidente de la Comisión, el griego Margaritis Schinas, gran amigo de España, así como de la Comisaria sueca Ylva Johannson, ha sido realmente encomiable.
Ha facilitado el acuerdo el hecho de que en estos últimos años se ha ido ampliando considerablemente la cobertura financiera hasta llegarse en el Marco Financiero Plurianual 21-27, a una rúbrica independiente, la Rúbrica 4, dotada con 22.671 M€, es decir, 3.239 M€ anuales, con dos nuevos Fondos, el Fondo de Asilo e Inmigración (865 M€) y el Fondo de Gestión de Fronteras Integral (1.839 M€). Eso, sin contar los recursos financieros destinados a la cooperación con países terceros, que están en la Rúbrica 7 (Vecindad y resto del mundo). También ayuda que se haya completado la estructura institucional, ampliándose considerablemente las competencias de las Agencias del sector, como la Agencia de Asilo, creada en 2021 sucediendo a EASO y la Agencia Europea de la Guardia de Fronteras y Costas creada en 2016 que sustituye a Frontex.
A juicio de organizaciones de derechos humanos, en la nueva reglamentación comunitaria ha vuelto a prevalecer el mismo enfoque ‘securitario’ del modelo anterior, dejándose de lado algunas demandas humanitarias. Se teme que muchos solicitantes de asilo soportarán de hecho una situación de detención en la misma frontera de la UE o que, al amparo de la legislación comunitaria, se puedan llegar a deportar a solicitantes de asilo a países con regímenes autoritarios en los que no existan garantía de derechos humanos.
Pero ese enfoque resultaba inevitable dada la importancia que los Estados miembros conceden al control de fronteras. Como muestras de ese mismo enfoque, las legislaciones de muchos Estados miembros van incluso más allá de la comunitaria, como la reciente aprobada en Francia con el apoyo de la extrema derecha. También los nuevos Acuerdos con países terceros: es posible que el modelo de acuerdo de la UE con Túnez en junio de 2023, a pesar de las críticas recibidas, se extienda a otros países de la zona como Egipto o Marruecos. El reciente acuerdo entre Italia y Albania, que permite deportar a inmigrantes ilegales rescatados en el mar antes de su entrada en Italia, ha sido muy criticado por grupos de derechos humanos por, aparentemente, contravenir flagrantemente el derecho comunitario.
Era urgente concluir la nueva reglamentación comunitaria para disipar la inoperancia de los instrumentos legales por parte de la UE para enfrentarse a una crisis semejante a la de 2015 y para dejar de estar al albur de algunos de sus países vecinos, como Turquía, Bielorrusia, Marruecos o la misma Rusia, que en los últimos años han aprovechado esa debilidad para usar la inmigración ilegal como instrumento de presión contra la UE.
En fin, la conclusión de este acuerdo busca quitar importancia a un expediente con un impacto político extremadamente negativo, con la intención de evitar que sea instrumentalizado por grupos populistas. Pero eso ya no es tan seguro. Me temo que a pesar del indudable paso adelante que supondrá la nueva reglamentación comunitaria, la inmigración seguirá siendo un tema capital en la agenda política de muchos de los Estados miembros, por mucho que esté demostrado su beneficio económico dado el déficit creciente de mano de obra, cualificada y no cualificada, debido al envejecimiento vegetativo de la población.
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