Javier Elorza
Ex embajador en la UE, Francia, Rusia e Italia
El 19 de septiembre pasado se publicó un informe de 12 miembros de think tanks, fundaciones y universidades francoalemanas, supuestamente independientes, titulado “Navegar en alta mar: reformando y ampliando la Unión Europa en el siglo XXI”. Todos sus componentes son de ambas nacionalidades, nombrados por las ministras francesa, de Europa, Laurence Boone, y la alemana, Anna Lührmann, de Europa y clima. Salvo una ex eurodiputada (Beres Pervenche, francesa) ninguno de sus miembros tiene la menor experiencia en el campo de batalla de Bruselas, son “cerebros” de laboratorio y analistas teóricos sin demasiado renombre. Lo que es obvio es que actúan al dictado de sus mandatarios y de que la supuesta independencia es más que cuestionable al haber sido nombrados por Paris y por Berlín.
Su informe pretende pontificar sobre el futuro de la Unión Europea (UE), sobre la ampliación y la reforma de los Tratados. Es curioso porque Bruselas es una casa muy grande hecha con miles de ladrillos muy pequeños fruto de miles de negociaciones desde 1957 y por multitud de países y ahora llegan unos neófitos teóricos de dos países y pretenden exponer lo que debemos hacer todos los demás. El informe acaba dando “instrucciones” a las presidencias española y belga sobre lo que hay que llevar a cabo hasta las elecciones al Parlamento Europeo en junio del año que viene, y posteriormente para las siguientes presidencias hasta el año 2029. Insólito y más si los gobiernos francés y alemán están respaldando esta operación absolutamente sui generis en Europa. En el pasado se habían propuesto comités de sabios, elegidos por todos, que el presidente Aznar entre otros vetó, diciendo que para sabio él, grupos de reflexión (Carlos Westendorp presidió uno en 1995, que fue la base de la Conferencia intergubernamental de Ámsterdam, de1996-1997), incluso de personalidades europeas (que presidió Felipe González en el 2006). Nunca nadie había tenido la osadía de encomendar a un grupo de desconocidos de solo dos países fijar y definir el camino a emprender en la Unión Europea a 27 Estados miembros soberanos. Y encima el informe señala que han hablado con personas de “otras” nacionalidades para preguntarles su opinión, eso sí sin decir cuáles. Inusual y no creíble.
El informe está basado en dos ideas centrales. La primera que la ampliación a los Balcanes, Ucrania y Moldavia (Turquía queda en un segundo plano por su actual situación deficitaria en el campo de derechos humanos y de Estado de derecho) es “necesaria por razones geoestratégicas”, sin más. No dice cuales, ni las explica, aunque se colige que esas razones son evitar que Rusia pueda ocupar o influir en esos países y territorios: “Si yo no entro en esos países Rusia ocupara esos lugares”.
El Tratado de Roma y sus sucesivos herederos hasta el Tratado de Lisboa nunca ha incluido el motivo de la “geoestrategia” entre sus objetivos. Los posibles candidatos de acuerdo con el articulo 49 del Tratado de la Unión Europea, tienen que ser Estados europeos, respetar los valores de articulo 2 del Tratado de la UE (Derechos Humanos, Estado de derecho, democracia…) y cumplir las condiciones de Copenhague, punto. Ahora según este informe la UE estaría jugando en un tablero de “monopoly” tratando de ocupar casillas para que Rusia no lo haga, entrando, o mejor dicho anticipándonos, participando en un juego de controlar territorios y países para el que UE no fue creada ni está preparada. Ni siquiera la OTAN debería hacerlo porque es por definición una organización “defensiva”. Rusia en el pasado no ha jugado como tal al “monopoly” en Europa salvo alguna operación puntual justificada por la fuerte presencia de población ruso fona y su marginación.
Considera el informe que, por razones “geoestratégicas”, la UE “debería” obligatoria y necesariamente ampliarse, además de a los Balcanes (que se citan de manera obligada para disimular porque no plantean ningún problema grave para la paz y seguridad de Europa en estos momentos con algún conflicto local perfectamente aislable y manejable, como Kosovo-Serbia), a Ucrania, Moldavia y más tarde Georgia, países ex-URSS y vecinos de Rusia. ¿Cuál es el valor “geoestratégico” para Europa occidental de buscar la contigüidad con Rusia provocando recelos, temores y sensibilidades emocionales por razones de seguridad de ese país, que la han llevado ya a la guerra en dos ocasiones? Lo que estamos haciendo es tensionar y crear un caldo de cultivo que acelera el proceso bélico y la determinación de Rusia. No parece el mejor camino para lograr una paz en la región y si para inflamarla. Y cada día hay más pruebas de ello, hace días Rusia decidió construir una base militar en Abjasia del Norte, territorio sometido a un conflicto congelado desde hace décadas con Georgia.
Si se utilizan razones estratégicas queriendo controlar espacios la otra parte puede replicar. Hace días Serguei Lavrov advirtió que el Kremlin considerara inaceptable que las tropas de Estados Unidos o de la OTAN vuelvan a Afganistán, cualquiera que sea el proyecto. Casilla abandonada, casilla ocupada. Y porque no pensar que los sucesos de Níger y del Sahel, son de nuevo casillas ocupadas en represalia a Occidente por la guerra de Ucrania. O que el conflicto actual en Israel y Gaza pudiera ser una iniciativa no solo de Hamas sino también de Hizbola apoyada por Irán, bien vista por Rusia, que podría desestabilizar esa zona, quizás en conexión con la guerra de Ucrania. En Siria la casilla es definitivamente rusa.
Si siguiéramos el juego “geoestratégico” sería mucho más útil y eficaz incorporar a Turquía, economía más poderosa, con uno de los mayores ejércitos europeos y con una influencia significativa en Asia central e incluso en Oriente Medio y Libia. ¿De qué sirven “estratégicamente” hablando unos Balcanes que no tienen gran peso económico? ¿Y una Ucrania que nos abre una brecha de conflicto con Rusia para no hablar del articulo 42 párrafo 7 del Tratado de Lisboa que prevé una solidaridad militar incondicional en caso de agresión armada (equivalente al artículo 5 del Tratado de la OTAN) que impediría cualquier adhesión de un país tercero en guerra con otros Estados y más con Rusia? ¿Por qué Alemania y su acompañante Francia no dejan de boicotear la integración de Turquía a la que habría que atraer democratizándola? Lleva ya varias decenas de años a las puertas de la UE, y ha perdido toda la paciencia. España siempre ha apoyado el principio de la adhesión de Turquía.
Sorprendentemente y a pesar de lo dicho, en la Declaración de Granada del Consejo Europeo informal se recoge esa razón “geoestratégica” para fundamentar la necesidad de ampliación como motivo esencial, que figura en el informe de los 12 independientes francoalemanes. En suma, los 27 parecen aceptar el informe de los 12 sobre este punto. Menos mal que no van más allá, y no fijan ninguna relación de países, ni ningún itinerario ni fecha de comienzo de las negociaciones, ni recogen su propuesta de fijar una fecha límite para la ampliación, la del 2030 (fecha que los 12 pretenden incluir en las Conclusiones del Consejo Europeo de diciembre del 2023). A ese respecto la presidenta de la Comisión, Ursula Von der Leyen, ha dejado claro que no habrá atajos ni fechas objetivo (rechazando con ella la del 2030 mencionada por el presidente del Consejo Europeo, Charles Michel y por el informe de los 12), y que cada candidato deberá cumplir estrictamente las condiciones exigidas para su adhesión a la UE. Dicho esto, en el Consejo Europeo de diciembre próximo de Bruselas habrá grandes presiones para comenzar las negociaciones con Ucrania y Moldavia y algún balcánico para disimular. La Comisión tiene que entregar en noviembre su informe de evaluación anual sobre la ampliación que será decisivo a tal efecto. En todo caso habría que evitar fijar una fecha objetivo para el final de esas negociaciones en su caso.
La segunda idea central es la de que es necesario reformar los Tratados previamente a esa ampliación, vieja tesis obsesiva alemana que vuelve a estar presente, y que Macron comparte. Es curioso porque el ejercicio llevado a cabo en la Conferencia sobre el Futuro de Europa (2020/2022), concluyó a nivel de Consejo con una negativa a convocar una Convención por parte de la mayoría de Estados miembros, requisito legal del articulo 48 del Tratado de Lisboa para desencadenarla. igualmente y posteriormente se constató bajo presidencia checa, que la vía alternativa de las “pasarelas” (pasar uno a uno los temas de unanimidad en el actual Tratado a mayoría cualificada por una decisión del Consejo Europeo por unanimidad), fracasó estrepitosamente al analizar un cuestionario sometido a los 27 Estados miembros donde había vetos cruzados y múltiples para no aplicar esas pasarelas.
Si el Consejo no desea reformar los Tratados se debe a razones de peso. En efecto habría seis o siete referéndums, y ya sabemos que los dos de Francia y de Países Bajos enterraron a la Constitución de Giscard. En segundo lugar, varios países posiblemente del Este, pero también incluso algunos fundadores, harían propuestas regresivas e involucionistas deshaciendo el camino andado y renacionalizando parte del contenido de los actuales Tratados. Y por último habría docenas de propuestas variopintas de todo tipo (lo que se denomina en Bruselas, “árbol de navidad”) que harían imposible manejar la negociación y su resultado final. Por último es muy previsible que haya multitud de vetos cruzados.
Aunque esta cuestión no se ha tratado en Granada es bueno analizar el contenido de las reformas que el informe de los 12 propone. Se constata que las revisiones que sugiere para los Tratados son en su práctica totalidad de carácter institucional (porcentajes de población para la minoría de bloqueo, pacto entre Parlamento y Consejo Europeo para designar al presidente de la Comisión, numero de comisarios (reduciéndolos o quitando a algunos el derecho de voto), numero de europarlamentarios, creación de nuevos cuerpos extraños (alguno como una Oficina de probidad para controlar a la Comisión, u otro , un Tribunal de los representantes de los tribunales supremos de países de la UE, para presionar y vigilar al Tribunal de Luxemburgo, etc. etc.).
Es un planteamiento similar al de Giscard D´ Estaing en la Convención, en el que primó su condición de politécnico imaginando artilugios y mecanismos de poder, es decir reformas institucionales (varias de los cuales reducían siempre los poderes de la Comisión), tratando de favorecer sobre todo a Alemania. Por contra nada de políticas o de nuevos mecanismos o propuestas para hacer frente a la globalización que son los problemas que preocupan a la ciudadanía.
Lo importante es el contenido y no el continente (cambio climático, migración, política económica, salud pública, digitalización, inteligencia artificial, robotización). Algunas se citan en el Informe de los 12 sin profundizar lo más mínimo en cómo se incluirían y articularían en el Tratado salvo decir que serían temas que deberían ser decididos por mayoría cualificada y no por unanimidad, sin más. ¿Por qué se va a aceptar que Bruselas intervenga en la ordenación del territorio o en la utilización finalista del suelo? ¿Por qué Bruselas va a intervenir en la gestión y distribución del agua?, ¿Por qué Bruselas va a interferir con el dispatching energético de un país?, ¿y con la seguridad social que se paga nacionalmente con cifras, 8/10 veces más importantes que el raquítico presupuesto comunitario del 1%? ¿Por qué va a fijar los salarios?, labor que hacen los interlocutores sociales a nivel nacional, ¿Y por qué Bruselas se va a ocupar de la fiscalidad directa de las personas o de la medioambiental por mayoría cualificada cuando puede condicionar sectores económicos enteros? Lo mejor sería excluir muchos de estos temas de los Tratados, de manera expresa si hubiera un riesgo de vis expansiva.
Cuando el Informe propugna subir la minoría de bloqueo del 35 y pico por ciento de la población actual al 40 y pico por ciento (recuperando ese porcentaje que Giscard defendió en primera instancia en la Convención hasta que España le obligó a bajarlo al 35 y pico por ciento actual), el razonamiento es de un cinismo supino. Así dicen los 12 que los grandes tendrían de esta manera más difícil bloquear. Es insólito porque las minorías de bloqueo están hechas para proteger a los Estados pequeños y medianos de los grandes y si se aumenta el porcentaje será aún más difícil alcanzarlo con lo que los pequeños y medianos lo tendrían aún más difícil y los Estados pequeños y medianos no conseguirán en casi ningún caso constituir ninguna minoría de bloqueo. En suma, las minorías quedarían más desprotegidas. Además los grandes votan casi siempre con medianos y pequeños.
España debería defender lo contrario, bajar la minoría de bloqueo al 29 y pico por ciento de la población, cifra que existía cuando Suecia, Austria y Finlandia se adhirieron en 1994 (la minoría de bloqueo era del 29´88% de los votos).
En suma, el informe de los 12 anuncia un contenido esencialmente institucional, de mecanismos de poder que no representan los intereses de todos los Estados miembros, especialmente los de los pequeños y medianos, ni mucho menos los de los ciudadanos. En suma, propugna un Giscard II, institucional, sin enfrentarse a los problemas que afectan a los ciudadanos, los de la globalización. Ya sabemos cómo acabó aquella historia en desastre y con un enjuague final de otro francés, Nicolás Sarkozy, troceando el proyecto de Constitución fallido y remendando un nuevo Tratado, el de Lisboa, a su imagen y semejanza sin tener en cuenta equilibradamente los intereses de todos.
Por último, aunque tampoco ha tenido reflejo en la Declaración de Granada se encuentra el tema de los recursos para financiar esa ampliación. Muchos países, sobre todo los del Norte, y los principales contribuyentes netos, piensan y así lo han dicho en pasillos sin ambages, que habría que reducir fuertemente los gastos en cohesión y agricultura, es decir que la ampliación que quieren los más ricos la pagaran los más pobres y los más desfavorecidos, fabuloso.
Por ello debemos analizar con lupa el lanzamiento efectivo de las posibles negociaciones de ampliación, para no sacrificar las actuales políticas, que tienen su base en los Tratados, exigiendo un aumento de la financiación disponible para hacer frente a la ampliación, sin aceptar ninguna fecha objetivo que nos quite margen, y ser muy exigentes defendiendo nuestros intereses nacionales con cualquier tipo de reformas que se nos quieran someter como brillantes panaceas para en teoría resolver problemas, que por cierto ahora no tenemos porque muchos países miembros no conceden ninguna prioridad actual ni a la ampliación ni al proceso de reformas de los Tratados. Quizás, incluso para Francia y Alemania, sean problemas menos importantes de lo que nos quieren hacer creer e incluso incomodos si algún día queremos encontrar la paz con Rusia y pacificar Ucrania, o los EEUU deciden unilateralmente terminar la guerra.
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