Susana Beltrán García
Profesora de derecho internacional público, Universitat Autónoma de Barcelona. Vicepresidenta 3ª de Societat Civil Catalana
Durante décadas las Comunidades Autónomas españolas han realizado actividades relacionadas con el ámbito internacional, tales como visitas de autoridades a otras entidades subestatales para establecer relaciones de amistad, su participación en organismos compuestos por regiones de distintos países, como la Asociación de Regiones Fronterizas Europeas (ARFE) o la celebración de fórums o eventos, conjuntamente con otras entidades extranjeras, para tratar temas de interés común (por ejemplo, la problemática de las regiones periféricas y marítimas, las regiones vinícolas, promocionar un turismo sin fronteras, etc).
Asimismo, las regiones españolas han realizado actividades vinculadas a la cooperación al desarrollo o han establecido sedes en distintos países para promocionarse fuera del territorio español. La conformidad de éstas y otras actuaciones al derecho vigente ha sido objeto de discusión (no es mi intención en este artículo efectuar una clasificación de todas ellas). A pesar de que el artículo 149.1.3 de la Constitución Española establece que el Estado tiene la competencia exclusiva en materia de relaciones internacionales y el artículo 97 dispone que el Gobierno dirige la política exterior, no se ha establecido qué materias se incluirían dentro de las relaciones internacionales. Ello ha dado pie a que, a lo largo de estos años, el Tribunal Constitucional español haya tenido que pronunciarse en diversas ocasiones clarificando qué actividades serían propias del Estado y, por tanto, quedarían fuera del poder de decisión de las regiones españolas.
De todos los pronunciamientos del Tribunal Constitucional, la Sentencia nº 165/1994 ha sido de las más relevantes para poner un poco de orden respecto de esta cuestión. En dicha sentencia, se interpretó que las relaciones internacionales abarcaban las relaciones entre sujetos internacionales y que estaban regidas por el Derecho internacional, como es el caso de la celebración de tratados internacionales. Por tanto, las Comunidades Autónomas, al ser solamente entes territoriales dotados de autonomía política, no podían actuar en calidad de sujetos internacionales. Con todo, el Tribunal entendió que las regiones españolas sí podían realizar actuaciones que tuvieran conexión con el exterior, siempre que fueran necesarias o convenientes para el ejercicio de sus competencias autonómicas y no incidieran en la política exterior del Estado.
Esto significa, en otras palabras, que las Comunidades Autónomas carecen de soberanía y, en consecuencia, no pueden actuar de forma independiente a nivel internacional. Sin embargo, es muy difícil establecer una clasificación de los actos que sí pueden realizar y tendríamos que ir caso por caso para saber cuándo una región se extralimita en sus poderes y ralla la esfera de actuación de un sujeto de derecho internacional. La reciente Ley de Acción y del Servicio Exterior del Estado de 2014 ha tratado de aportar claridad a esta materia. En la misma, se parte de la base de que las regiones españolas pueden desarrollar actuaciones exteriores, siempre y cuando se respete que el Estado es el único sujeto internacional, conforme al artículo 149.1.3 de la Constitución. Asimismo, en el ejercicio de sus actividades deben tener en cuenta una serie de principios rectores, entre ellos, el de lealtad institucional, coordinación y cooperación.
En suma, en este artículo voy a explicar dos casos que visibilizan como, en los últimos años, la acción exterior catalana no se está desarrollando bajo el respeto a la soberanía del Estado español, sino que lo que busca, esencialmente, es hacerse un hueco en el club de los Estados. No cabe en estas páginas un recorrido por todas y cada una de las acciones decididas por la Generalitat que en los últimos tiempos han salpicado las páginas de muchos diarios, como es el caso de las cartas que envió el Presidente de la Generalitat a líderes internacionales al objeto de informarles de la voluntad del pueblo de Cataluña de decidir el futuro político de esta región. Pero sí que explicaré dos casos recientes, uno de los cuales me afecta directamente.
Hace unos meses la Generalitat tenía intención de participar en una cumbre auspiciada por la Organización Internacional de la Francofonía (OIF) que se celebra a finales de noviembre de este año y el Gobierno español se opuso. Como pueden imaginarse, esto ocasionó un sinfín de quejas y críticas del lado catalán que lo consideraba una intromisión en áreas que son de alto interés para Cataluña. Sin embargo, de la información que publicaron algunos diarios podía deducirse que Cataluña no era precisamente una de las regiones con más interés en el estudio y promoción de la lengua francesa, ya que las regiones de Andalucía, Madrid y Canarias la aventajaban en número de estudiantes de francés. Además, parece que informó al Estado de su intención de participar en dicha reunión una vez ya había presentado su solicitud y no antes. Como ven, esto nada tiene que ver con la cooperación leal que una Comunidad Autónoma ha de tener con el Estado ni con el resto de regiones españolas. La Ley 2/2014 se redactó con ánimo de coordinar las actuaciones del Estado en su conjunto. La asistencia a dicha cumbre de la OIF bien podía haberse coordinado entre las regiones españolas interesadas en el tema, conociendo de antemano la posición del Estado y pudiendo trasladar la importancia de asistir a dicha reunión para nuestra región. Sin embargo, lo que ocurrió fue totalmente lo contrario. Tampoco la Generalitat ha rendido cuentas de su actuación ante la ciudadanía de forma que se pudiera apreciar un interés real en la materia. Más bien se ha trasladado a la opinión pública que era otro más de los agravios que el Gobierno español dirigía a la región catalana.
El siguiente caso todavía es más inaudito. Este verano el Financial Times publicó un artículo titulado «Catalonia’s shame, a station on Spain”. Tres catalanes, a pesar de que estábamos de acuerdo con el contenido principal del artículo, discrepábamos en algún punto y decidimos, de forma muy espontánea una tarde de agosto, escribir una carta al director dando nuestra opinión. Lo que no imaginábamos era que dicho diario acabaría aceptando y publicando nuestra carta. Mi sorpresa fue cuando vi las reacciones airadas que nuestra carta suscitaba en twitter (y voy a obviar el comentario que hizo de nosotros el jefe de prensa del Presidente de la Generalitat de Cataluña). Cuando ya creía que mi asombro no podía ser mayor, el Delegado del Gobierno de la Generalitat de Cataluña en Reino Unido envío otra carta al director del mismo diario, que fue debidamente publicada, en la que replicaba nuestro comentario. Esta última nota me molestó enormemente, no tanto por su contenido, sino por la sensación de que la nación catalana, concepto que no comparto, se me había caído encima y de que estaba fichada.
Hay artículos en la prensa nacional mucho más críticos con la educación y, en concreto, con la política lingüística en Cataluña que la breve carta que escribimos y, sin embargo, no han recibido una respuesta del Gobierno catalán. Entonces ¿por qué les molestó tanto que publicáramos una breve nota en el Financial Times? ¿Por qué es tan importante establecer relaciones con la OIF y sobre todo, con sus miembros?
Ninguno de los casos que les he comentado es muy relevante, pero precisamente eso es lo que debería alertarnos. En ninguno de los dos casos, siguiendo con la jurisprudencia del Tribunal Constitucional, se trata de una actuación dirigida a desarrollar las competencias autonómicas. En el primer caso, aunque pudiéramos establecer una conexión con la política lingüística catalana, no se demuestra realmente su interés. El segundo caso es peor: a partir de ahora, cuando se estudien las actuaciones en el exterior de las regiones españolas ¿habrá que añadir la lectura de los principales diarios internacionales y la elaboración de réplicas a cartas al director escritas por ciudadanos de esa región?
Me temo que todas estas actuaciones persiguen convertir a Cataluña en un Estado. Cuando no es posible conseguirlo porque el derecho español no lo permite y tampoco lo permiten el conjunto de ciudadanos españoles, incluidos todos los catalanes, representados en el Parlamento español, sólo queda la vía del reconocimiento internacional. Para que llegue a buen puerto es imprescindible dar una buena imagen internacional, de voz única, de pueblo unido con una sola voluntad, la de secesionarse, y la de ir repitiendo constantemente que es España la que obstruye. Se busca que el mundo nos mire con indulgencia, al estilo de un pueblo oprimido. Es esta huida hacia adelante, los derechos y libertades de los catalanes críticos con el proceso secesionista empiezan a estar en peligro.